Підтримка держави чи виклик людській гідності? Етичний підхід до формування соціальної політики

Аналітичний центр УКУ продовжує серію з семи тематичних обговорень у межах проєкту «Етичний підхід до формування публічних політик». Метою дискусій є консультації з експертами/-ками та впливовцями/-ицями щодо застосування етичного підходу в публічній політиці та удосконалення інструменту етичної перевірки публічних політик. Міжгалузева команда експертів/-ок розробила цей інструмент, спираючись на законотворчість 2014-2022 рр. щодо тимчасово окупованих територій України. Шоста дискусія була присвячена етичному підходу до формування державної політики України у соціальній сфері.

Конституція України визначає, що держава відповідає перед людиною за свою діяльність, а утвердження та забезпечення прав і свобод людини – головний обов’язок держави. Стаття 3 Основного Закону визнає цінність людини – її життя, здоров’я, честь, гідність, недоторканність і безпеку – найвищою соціальною цінністю держави. Коли ж людиноцентрична українська держава береться втілювати норми Конституції на практиці, людина як найважливіша ціль політики втрачає пріоритет, поступаючись нагальним викликам, прагненням окремих політичних груп чи усталеним звичаям державного управління.

Класичною ціннісною дилемою у державному управлінні є те, чи управлінці, задовольняючи базові потреби вразливих груп, не позбавляють їх своїми рішеннями гідності та спроможності реалізувати себе за власним планом, – припустила координаторка проєктів Аналітичного центру УКУ Ганна Гребеннікова. Етичний підхід, над яким працює команда АЦ УКУ, покликаний допомагати розробникам/-цям та стейкголдерам політик компетентно та комплексно відображати цінність людини у політиках. У виробленні соціальної політики щодо ВПО та інших вразливих груп, цінність людини та непорушність її конституційних прав могли недостатньо вплинути на рішення, які запропонувала держава з 2014. Зокрема, експерти/-ки, що взяли участь у тематичній дискусії АЦ УКУ, наголошували на важливості посилення соціальної автономії ВПО та інших вразливих груп, чого повною мірою ще не вдалося досягти засобами соціальної політики.


Що потрібно, щоб соціальна політика України базувалася на цінності людини, її прав та свобод? Учасники/-ці дискусії зійшлися на думці, що передусім потрібно враховувати позицію бенефіціарів політик. Вікторія Золотухіна, виконавча директорка ГО «Громадський холдинг «ГРУПА ВПЛИВУ», запропонувала обов’язкове питання до процесу вироблення публічних рішень: чи були залучені до розробки рішень ті групи людей, на чиє життя безпосередньо впливатимуть ці рішення? Лідія Кузьменко, радниця з правових питань Агентства ООН у справах біженців, переконана, що на початку шляху до людиноцентричної публічної політики в Україні варто  спиратися на два основоположні принципи системи ООН, а саме: «не залишайте нікого осторонь» (“leave no one behind”), але також «не робіть нічого для нас, не спитавши у нас» (“nothing for us without us”). Аналітикиня Cedos Наталія Ломоносова запропонувала, щоб розробники політик позбулися ізольованого погляду на ВПО як на вразливу групу. Аналітикиня зазначила, що, згідно з результатами ряду соціологічних досліджень, ВПО та мешканці прифронтових громад часто не хочуть визнавати себе вразливими. Натомість слід почати системно враховувати контекст, в якому застосовуватиметься соціальна політика – а саме, спільноти, до яких інтегруються ВПО. Для покращення якості політик слід враховувати принцип солідарності та пам’ятати про те, що люди у спільноті пов’язані спільними інтересами й проблемами. Тож розробляти політики щодо ВПО варто з урахуванням потреб та цілей всієї спільноти. Аналітикиня виділила два чинники, що сьогодні сприяють посиленню місцевих громад в Україні, а тому – і якісній адаптації у них представників/-ць вразливих груп. Перший чинник – це розширення прав місцевих громад приймати рішення про власний розвиток, що стало можливим завдяки реформі децентралізації. Другий чинник – небувала вага горизонтальної взаємодії і солідарності у публічному житті громад, що подекуди спостерігаємо з початку повномасштабного вторгнення. Завдяки опорі на горизонтальні зв’язки у спільнотах можна створити більше можливостей для розвитку спроможності ВПО.

Нещодавно Кабінет Міністрів України відновив перевірку фактичного місця проживання ВПО: процедуру вибірково здійснюватимуть територіальні органи Нацсоцслужби, аби проконтролювати дотримання вимог законодавства з надання допомоги на проживання для ВПО. Це рішення уряду важко вважати оптимальним, якщо оцінювати його з точки зору конституційної цінності людини. Учасники/-ці дискусії наводили приклади некоректного ставлення до ВПО під час перевірок за місцем проживання. «Процедура ніби визначена для того, щоб пересвідчитися, що у людей все гаразд. Процедури запроваджують, щоб якимось чином впевнитись, що довіра, яку дали авансом, працює. Але в нас вона перетворюється на каральний інструмент. І за процедурою перестають бачити людину», – зауважила Лідія Кузьменко. На її думку, корисно було б мати інструмент для аудиту того, як працює запропонована урядом процедура: як вона практично впливає на людську гідність та чи справді утверджує цінність людини, її прав та свобод, як на тому наполягає Конституція України. Вікторія Золотухіна та її колеги вважають, що саме слово «перевірка» людей суперечить людській гідності. Якщо перед державою стоїть завдання зменшити кількість виплат задля економії бюджету, то варто переосмислити систему виплат замість того, щоб виправляти помилки шляхом вибіркових перевірок. Людмила Янкіна, керівниця проєктів ZMINA, вбачає в такому рішенні уряду прихований утиск: «Це така патерналістсько-аб’юзивна практика, коли якась норма або закон створюється з метою нібито турботи, наприклад, соціальні виплати або пенсії внутрішньо переміщеним особам, а в результаті ми маємо жорстке порушення і втручання в їхній особистий простір». Вона закликає з пильністю ставитись до таких «турботливих» рішень держави та аналізувати, чи запропоновані процедури на практиці не перетворюються на приниження бенефіціарів соціальної політики – тобто чи не порушує держава прав людини.

Чому влада схильна обирати прямолінійне «ручне» регулювання, не покладаючись на суспільство  – а суспільство толерує патерналізм? Лідія Кузьменко припустила, що патерналізм є результатом життя під тиском двох імперій: зокрема, ми є свідками того, як комплекс імперськості вплинув на формат владної вертикалі сучасної росії. Досвід управління «за вказівками з москви», накопичений за роки перебування України в складі радянської імперії, досі перешкоджає зрілішанню українського державного управління та затримує розвиток культури особистої відповідальності серед громадян/-ок. Попри те, що з 2014 року розуміння меж відповідальності держави та людини покращилась, тяглість радянських традицій все ще відчутна. Радянський вплив залишається помітним у державному словнику: мовні звороти, які використовують для написання законів, є скутими та дегуманізованими. Перед українською державою стоїть задача навчитися формулювати публічні норми так, щоб вони відображали основоположну цінність української держави – людину. У пошуках універсальної ціннісної основи для людиноцентричного державного управління ми постійно повертатимемось до факту існування безлічі трактувань для будь-якої із цінностей у суспільстві. За спостереженням Юлії Тищенко, співзасновниці Нацплатформи «Діалог про мир та безпечну реінтеграцію» та експертки НІСД з питань Криму, принцип рівності є найбільш промовистим прикладом. Так, громадяни/-ки розраховують на однакову кількість державної підтримки для абсолютно кожного й кожної за принципом рівності громадян перед державою. Втім, значну частку соціальної політики складають заходи, що перерозподіляють суспільні ресурси на користь вразливих груп. Суспільство ж може сприймати ці заходи як порушення принципу рівності, адже досі живе патерналістське переконання, що якщо одна людина чи група отримає певний привілей від держави, то інші неодмінно будуть його позбавлені.  Тому важливим першим кроком стане публічне проговорення спільного словника, вільного від патерналізму, створення нових семантичних зв’язків та закріплення їх у громадянській культурі.

Відсутність послідовності у цінностях та заходах в соціальній політиці пов’язана із браком системного підходу. Наталія Ломоносова розповіла, що команда Cedos у своїй роботі дотримується принципу, що під час формулювання проблем та розробки варіантів рішень мають бути враховані системні причини соціальних проблем. На важливості комплексного підходу у розробці публічних політик наголосив заступник Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим Денис Чистіков. На його думку, окрема політика, що ідеально працює для однієї галузі, але не узгоджується з політиками в інших сферах, не матиме позитивного ефекту. Зокрема, соціальна політика вимагає регулярного залучення значних фінансових ресурсів. За відсутності сталого поповнення державного бюджету та без міжгалузевої координації на національному рівні неможливо отримати бажаний результат – навіть із якісно прописаною політикою. В свою чергу це може призвести до розчарування як населення, так і самих розробників/-иць рішень. Ольга Скрипник, голова правління Кримської правозахисної групи, вказала на те, що процес розробки політик надто залежить від окремих політичних команд: «Особливо яскраво це відчувається, коли змінюються різні політичні команди, або людина на конкретній посаді. Іноді від того, що з’явилася нова людина на посаді міністра чи заступника міністра, можуть зовсім змінитися підходи до вирішення болючих питань».

На думку експертів/-ок, держава з різних причин не підійшла до значної кількості викликів, відповіді на які мали б бути розроблені з початку війни у 2014 до початку повномасштабного вторгнення у 2022. Йдеться й про загострення питання колабораціонізму, і про стратегію деокупації територій. У соціальній політиці щодо ВПО, за словами Сергія Стуканова, засновника Інституту інтеграції Донбасу, ключова проблема полягає в тому, що за дев’ять років держава не визначила, що робити з ВПО. У 2014 році виплати розглядали як тимчасовий варіант допомоги, адже вважали, що люди повернуться до своїх домівок. Втім, сьогодні цей інструмент уже не відповідає викликам, які створила війна. Станіслав Федорчук,  політолог, громадський активіст та голова правління ГО «Українська народна рада Донеччини та Луганщини», нагадав, що за 9 років категорія ВПО значно розширилась. Частина старих питань залишились невирішеними, але водночас постали й нові – до прикладу, питання, яку соціальну політику держава пропонуватиме людям, що залишились на окупованих територіях. Не повторити помилки та  інтегрувати цінності в державні заходи з перехідного правосуддя потрібно якомога раніше. «Дуже важко змінити чинне законодавство, важко в системі цих цінностей впроваджувати будь-які зміни, коли вже щось відбувається, коли йде не проакція, а реакція. Тому мені здається, що нам потрібно врахувати цей чинник і діяти на випередження», – зазначила Людмила Янкіна.

Проєкт здійснюється Аналітичним центром УКУ за сприяння Національного фонду на підтримку демократії (NED). Серія статей за результатами дискусій виходить в межах Ініціативи з розвитку аналітичних центрів в Україні, яку виконує Міжнародний фонд «Відродження» у партнерстві з Ініціативою відкритого суспільства для Європи (OSIFE) за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні. Погляди учасників/-иць дискусії не обов’язково відображають позицію будь-якої зі згаданих партнерських організацій.



Меню

Підтримка держави чи виклик людській гідності? Етичний підхід до формування соціальної політики

Аналітичний центр УКУ продовжує серію з семи тематичних обговорень у межах проєкту «Етичний підхід до формування публічних політик». Метою дискусій є консультації з експертами/-ками та впливовцями/-ицями щодо застосування етичного підходу в публічній політиці та удосконалення інструменту етичної перевірки публічних політик. Міжгалузева команда експертів/-ок розробила цей інструмент, спираючись на законотворчість 2014-2022 рр. щодо тимчасово окупованих територій України. Шоста дискусія була присвячена етичному підходу до формування державної політики України у соціальній сфері.

Конституція України визначає, що держава відповідає перед людиною за свою діяльність, а утвердження та забезпечення прав і свобод людини – головний обов’язок держави. Стаття 3 Основного Закону визнає цінність людини – її життя, здоров’я, честь, гідність, недоторканність і безпеку – найвищою соціальною цінністю держави. Коли ж людиноцентрична українська держава береться втілювати норми Конституції на практиці, людина як найважливіша ціль політики втрачає пріоритет, поступаючись нагальним викликам, прагненням окремих політичних груп чи усталеним звичаям державного управління.

Класичною ціннісною дилемою у державному управлінні є те, чи управлінці, задовольняючи базові потреби вразливих груп, не позбавляють їх своїми рішеннями гідності та спроможності реалізувати себе за власним планом, – припустила координаторка проєктів Аналітичного центру УКУ Ганна Гребеннікова. Етичний підхід, над яким працює команда АЦ УКУ, покликаний допомагати розробникам/-цям та стейкголдерам політик компетентно та комплексно відображати цінність людини у політиках. У виробленні соціальної політики щодо ВПО та інших вразливих груп, цінність людини та непорушність її конституційних прав могли недостатньо вплинути на рішення, які запропонувала держава з 2014. Зокрема, експерти/-ки, що взяли участь у тематичній дискусії АЦ УКУ, наголошували на важливості посилення соціальної автономії ВПО та інших вразливих груп, чого повною мірою ще не вдалося досягти засобами соціальної політики.


Що потрібно, щоб соціальна політика України базувалася на цінності людини, її прав та свобод? Учасники/-ці дискусії зійшлися на думці, що передусім потрібно враховувати позицію бенефіціарів політик. Вікторія Золотухіна, виконавча директорка ГО «Громадський холдинг «ГРУПА ВПЛИВУ», запропонувала обов’язкове питання до процесу вироблення публічних рішень: чи були залучені до розробки рішень ті групи людей, на чиє життя безпосередньо впливатимуть ці рішення? Лідія Кузьменко, радниця з правових питань Агентства ООН у справах біженців, переконана, що на початку шляху до людиноцентричної публічної політики в Україні варто  спиратися на два основоположні принципи системи ООН, а саме: «не залишайте нікого осторонь» (“leave no one behind”), але також «не робіть нічого для нас, не спитавши у нас» (“nothing for us without us”). Аналітикиня Cedos Наталія Ломоносова запропонувала, щоб розробники політик позбулися ізольованого погляду на ВПО як на вразливу групу. Аналітикиня зазначила, що, згідно з результатами ряду соціологічних досліджень, ВПО та мешканці прифронтових громад часто не хочуть визнавати себе вразливими. Натомість слід почати системно враховувати контекст, в якому застосовуватиметься соціальна політика – а саме, спільноти, до яких інтегруються ВПО. Для покращення якості політик слід враховувати принцип солідарності та пам’ятати про те, що люди у спільноті пов’язані спільними інтересами й проблемами. Тож розробляти політики щодо ВПО варто з урахуванням потреб та цілей всієї спільноти. Аналітикиня виділила два чинники, що сьогодні сприяють посиленню місцевих громад в Україні, а тому – і якісній адаптації у них представників/-ць вразливих груп. Перший чинник – це розширення прав місцевих громад приймати рішення про власний розвиток, що стало можливим завдяки реформі децентралізації. Другий чинник – небувала вага горизонтальної взаємодії і солідарності у публічному житті громад, що подекуди спостерігаємо з початку повномасштабного вторгнення. Завдяки опорі на горизонтальні зв’язки у спільнотах можна створити більше можливостей для розвитку спроможності ВПО.

Нещодавно Кабінет Міністрів України відновив перевірку фактичного місця проживання ВПО: процедуру вибірково здійснюватимуть територіальні органи Нацсоцслужби, аби проконтролювати дотримання вимог законодавства з надання допомоги на проживання для ВПО. Це рішення уряду важко вважати оптимальним, якщо оцінювати його з точки зору конституційної цінності людини. Учасники/-ці дискусії наводили приклади некоректного ставлення до ВПО під час перевірок за місцем проживання. «Процедура ніби визначена для того, щоб пересвідчитися, що у людей все гаразд. Процедури запроваджують, щоб якимось чином впевнитись, що довіра, яку дали авансом, працює. Але в нас вона перетворюється на каральний інструмент. І за процедурою перестають бачити людину», – зауважила Лідія Кузьменко. На її думку, корисно було б мати інструмент для аудиту того, як працює запропонована урядом процедура: як вона практично впливає на людську гідність та чи справді утверджує цінність людини, її прав та свобод, як на тому наполягає Конституція України. Вікторія Золотухіна та її колеги вважають, що саме слово «перевірка» людей суперечить людській гідності. Якщо перед державою стоїть завдання зменшити кількість виплат задля економії бюджету, то варто переосмислити систему виплат замість того, щоб виправляти помилки шляхом вибіркових перевірок. Людмила Янкіна, керівниця проєктів ZMINA, вбачає в такому рішенні уряду прихований утиск: «Це така патерналістсько-аб’юзивна практика, коли якась норма або закон створюється з метою нібито турботи, наприклад, соціальні виплати або пенсії внутрішньо переміщеним особам, а в результаті ми маємо жорстке порушення і втручання в їхній особистий простір». Вона закликає з пильністю ставитись до таких «турботливих» рішень держави та аналізувати, чи запропоновані процедури на практиці не перетворюються на приниження бенефіціарів соціальної політики – тобто чи не порушує держава прав людини.

Чому влада схильна обирати прямолінійне «ручне» регулювання, не покладаючись на суспільство  – а суспільство толерує патерналізм? Лідія Кузьменко припустила, що патерналізм є результатом життя під тиском двох імперій: зокрема, ми є свідками того, як комплекс імперськості вплинув на формат владної вертикалі сучасної росії. Досвід управління «за вказівками з москви», накопичений за роки перебування України в складі радянської імперії, досі перешкоджає зрілішанню українського державного управління та затримує розвиток культури особистої відповідальності серед громадян/-ок. Попри те, що з 2014 року розуміння меж відповідальності держави та людини покращилась, тяглість радянських традицій все ще відчутна. Радянський вплив залишається помітним у державному словнику: мовні звороти, які використовують для написання законів, є скутими та дегуманізованими. Перед українською державою стоїть задача навчитися формулювати публічні норми так, щоб вони відображали основоположну цінність української держави – людину. У пошуках універсальної ціннісної основи для людиноцентричного державного управління ми постійно повертатимемось до факту існування безлічі трактувань для будь-якої із цінностей у суспільстві. За спостереженням Юлії Тищенко, співзасновниці Нацплатформи «Діалог про мир та безпечну реінтеграцію» та експертки НІСД з питань Криму, принцип рівності є найбільш промовистим прикладом. Так, громадяни/-ки розраховують на однакову кількість державної підтримки для абсолютно кожного й кожної за принципом рівності громадян перед державою. Втім, значну частку соціальної політики складають заходи, що перерозподіляють суспільні ресурси на користь вразливих груп. Суспільство ж може сприймати ці заходи як порушення принципу рівності, адже досі живе патерналістське переконання, що якщо одна людина чи група отримає певний привілей від держави, то інші неодмінно будуть його позбавлені.  Тому важливим першим кроком стане публічне проговорення спільного словника, вільного від патерналізму, створення нових семантичних зв’язків та закріплення їх у громадянській культурі.

Відсутність послідовності у цінностях та заходах в соціальній політиці пов’язана із браком системного підходу. Наталія Ломоносова розповіла, що команда Cedos у своїй роботі дотримується принципу, що під час формулювання проблем та розробки варіантів рішень мають бути враховані системні причини соціальних проблем. На важливості комплексного підходу у розробці публічних політик наголосив заступник Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим Денис Чистіков. На його думку, окрема політика, що ідеально працює для однієї галузі, але не узгоджується з політиками в інших сферах, не матиме позитивного ефекту. Зокрема, соціальна політика вимагає регулярного залучення значних фінансових ресурсів. За відсутності сталого поповнення державного бюджету та без міжгалузевої координації на національному рівні неможливо отримати бажаний результат – навіть із якісно прописаною політикою. В свою чергу це може призвести до розчарування як населення, так і самих розробників/-иць рішень. Ольга Скрипник, голова правління Кримської правозахисної групи, вказала на те, що процес розробки політик надто залежить від окремих політичних команд: «Особливо яскраво це відчувається, коли змінюються різні політичні команди, або людина на конкретній посаді. Іноді від того, що з’явилася нова людина на посаді міністра чи заступника міністра, можуть зовсім змінитися підходи до вирішення болючих питань».

На думку експертів/-ок, держава з різних причин не підійшла до значної кількості викликів, відповіді на які мали б бути розроблені з початку війни у 2014 до початку повномасштабного вторгнення у 2022. Йдеться й про загострення питання колабораціонізму, і про стратегію деокупації територій. У соціальній політиці щодо ВПО, за словами Сергія Стуканова, засновника Інституту інтеграції Донбасу, ключова проблема полягає в тому, що за дев’ять років держава не визначила, що робити з ВПО. У 2014 році виплати розглядали як тимчасовий варіант допомоги, адже вважали, що люди повернуться до своїх домівок. Втім, сьогодні цей інструмент уже не відповідає викликам, які створила війна. Станіслав Федорчук,  політолог, громадський активіст та голова правління ГО «Українська народна рада Донеччини та Луганщини», нагадав, що за 9 років категорія ВПО значно розширилась. Частина старих питань залишились невирішеними, але водночас постали й нові – до прикладу, питання, яку соціальну політику держава пропонуватиме людям, що залишились на окупованих територіях. Не повторити помилки та  інтегрувати цінності в державні заходи з перехідного правосуддя потрібно якомога раніше. «Дуже важко змінити чинне законодавство, важко в системі цих цінностей впроваджувати будь-які зміни, коли вже щось відбувається, коли йде не проакція, а реакція. Тому мені здається, що нам потрібно врахувати цей чинник і діяти на випередження», – зазначила Людмила Янкіна.

Проєкт здійснюється Аналітичним центром УКУ за сприяння Національного фонду на підтримку демократії (NED). Серія статей за результатами дискусій виходить в межах Ініціативи з розвитку аналітичних центрів в Україні, яку виконує Міжнародний фонд «Відродження» у партнерстві з Ініціативою відкритого суспільства для Європи (OSIFE) за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні. Погляди учасників/-иць дискусії не обов’язково відображають позицію будь-якої зі згаданих партнерських організацій.